Sandra Schmid

Text · Konzept · Redaktion

Recht folgt Realität

Digitale Märkte: Die Bundesregierung will Missbrauch Einhalt gebieten. Kritik von der Opposition

Das Parlament - November 2020
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Sie ist ein Meilenstein für Peter Altmaier (CDU) - so zumindest nennt der Wirtschaftsminister die Reform des Wettbewerbsrechts, mit der er große, marktbeherrschende Digitalkonzerne wie Amazon, Google oder Facebook einer verschärften Missbrauchsaufsicht unterwerfen möchte. Die Ansprüche und Erwartungen an die Reform sind hoch: Nichts weniger als ein Update für das oft als "Grundgesetz der Marktwirtschaft" bezeichnete Kartellrecht ist das Ziel. Doch das Echo auf Altmaiers Entwurfs eines "GWB-Digitalisierungsgesetzes" ist bislang eher verhalten. Mehr noch: Bei den Wirtschaftsverbänden hat die 10. Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen im Vorfeld der parlamentarischen Verhandlungen für heftigen Widerspruch gesorgt. Groß ist offenbar die Sorge, kleinere Unternehmen und Plattformbetreiber könnten künftig ins Visier des Bundeskartellamts geraten.

Auch bei der Opposition hat der Regierungsentwurf (19/23492) nur mäßige Begeisterung ausgelöst. Zu zaghaft, zu ungenau formuliert und vor allem zu spät komme er, kritisierten die Abgeordneten zum Auftakt der parlamentarischen Beratungen am vergangenen Donnerstag und legten eigene Anträge vor: Darin fordert die Linksfraktion, das "digitale Monopoly" zu beenden (19/23698). Ungleiche Wettbewerbsbedingungen hätten bereits zur Verdrängung von etlichen Digitalunternehmen geführt. Die Grünen dringen darauf, Regulierungsverfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen, um "Internetgiganten zu zähmen". (19/23701). Außerdem sollen die Kompetenzen des Kartellamts ausgeweitet werden, um den Verbraucherschutz zu stärken (19/23705). Auch die FDP sieht Bedarf zur Nachbesserung der Novelle (19/23688) - gerade im Hinblick auf eine klare und scharfe Definition von digitalen Plattformen mit marktbeherrschender Stellung.

Streitpunkt ist insbesondere die Verschärfung der Missbrauchsaufsicht, mit der die Bundesregierung die wachsende Marktmacht von großen Digitalunternehmen in Schach halten will: So verzeichnete der Onlineversandhändler Amazon inmitten des tiefsten US-Wirtschaftseinbruchs seit den 1930er-Jahren infolge der Corona-Pandemie den höchsten Gewinn der gesamten Firmengeschichte. Auch die anderen Tech-Riesen Apple, Facebook und Google schrieben in der Krise schwarze Zahlen - zusammen machten alle vier Unternehmen 200 Milliarden Dollar Umsatz. Der gemeinsame Marktwert an der Wallstreet stieg um 250 Milliarden Dollar.

Zahlen, die eine Idee von der Marktmacht der "Big Four" geben. Gerade diese vier hat die Regierungskoalition nun mit ihrer Reform für ein digitales Wettbewerbsrecht im Blick - auch wenn die Parlamentarische Staatssekretärin im Wirtschaftsministerium, Elisabeth Winkelmeier-Becker (CDU), vermied, sie namentlich zu nennen: "Wir passen das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen den wirtschaftlichen Realitäten auf dem Markt an", kündigte sie in der Debatte an. Dort gebe es zwar "viel innovative, kreative Entwicklung", aber eben auch "einige marktbeherrschende Unternehmen". Statt einer marktbeherrschenden Stellung solle deshalb künftig schon eine "überragende marktübergreifende Bedeutung" für ein Eingreifen der Wettbewerbskontrolleure ausreichen, so die CDU-Politikerin. Mit der Novelle stelle die Regierung sicher, dass die Machtposition von sogenannten Gatekeepern, die den Zugang zu Angeboten oder digitalen Dienstleistungen wie Apps kontrollierten und die Spielregeln setzten, angreifbar bleibe. Mit einem Heraufsetzen der Aufgreifschwellen bei der Fusionskontrolle würden zudem mittelständische Unternehmen entlastet.

Ein solches Eingreifen sei längst überfällig, monierte Leif-Erik Holm (AfD). Die kleinen digitalen Unternehmen bräuchten Unterstützung, sie würden zunehmend von der Marktmacht der "Big-Data-Konzerne" erdrückt. Ob der Entwurf das ändern könne? Holm zeigte sich skeptisch: Zwar sei die "reine Marktmacht als Maßstab zur Beurteilung eines Machtmissbrauchs" nicht ausreichend, räumte er ein. Der Teufel liege jedoch im Detail: Viele im Entwurf verwendete Rechtsbegriffe blieben zu unbestimmt. Gerade die neue Rechtsfigur der überragenden, marktübergreifenden Bedeutung sei zu zu schwammig formuliert. "Damit könnten auch die falschen Unternehmen getroffen werden."

Ordnungsrahmen

Ähnlich sah dies Michael Theurer (FDP): Es müsse klarer formuliert werden, damit nicht Richterrecht die Arbeit des Gesetzgebers ersetze, forderte der Liberale. Die Stoßrichtung des Entwurfs jedoch stimme. Es sei notwendig, das wettbewerbsrechtliche Instrumentarium zu schärfen und zu erweitern, damit auch die Besonderheiten der Digitalökonomie erfasst würden, sagte er. Netzwerkeffekte, Plattform- und auch die "Superstar-Ökonomie" tendierten zu Monopolen. Da sei ein "Schiedsrichter" sowie ein funktionierender Ordnungsrahmen unbedingt erforderlich.

Harsche Kritik übte Pascal Meiser (Die Linke): Es sei "höchste Zeit" gegenzusteuern, doch die Regierung bewege sich in Trippelschritten. Statt im Herzstück der Reform, dem Paragraf 19a, missbräuchliches Verhalten per Gesetz zu verbieten, sehe dieser lediglich die Möglichkeit vor, den Missbrauch der dominanten Stellung zu untersagen. Dabei sei die Situation inzwischen "brandgefährlich". Die digitale Revolution habe zu einer Konzentration wirtschaftlicher und politischer Macht in den Händen einiger weniger Digitalkonzerne geführt, sagte Meiser.

Entstanden sei ein Machtgefälle, das die Corona-Pandemie noch einmal "verschärft habe, betonte auch Katharina Dröge (Bündnis 90/Die Grünen). Um das zu verhindern, hätte die Bundesregierung schnell handeln müssen. "Doch Sie haben sich extrem viel Zeit gelassen." Die kleinen Unternehmen hätten dringend Hilfe gebraucht. Die Gesetzesnovelle komme nun "fast zu spät", moniere Dröge. Zudem habe sich ihre Fraktion mehr erhofft: Die Verschärfung der Missbrauchsaufsicht sei richtig, aber das Verfahren zu kompliziert und langwierig. Zusätzlich hätte es weiterer Regelungen bedurft - so etwa für offene Schnittstellen sowie für den strategischen Aufkauf von Wettbewerbern.

Matthias Heider (CDU) hielt dagegen: Die Grünen machten sich die Sache zu einfach, es handele sich um eine "sehr komplexe Materie". "Ich glaube, wir tun gut daran, einen solchen Eingriff in Wettbewerb und Märkte gut vorzubereiten", unterstrich er. Die geplant Gesetzesänderung ermögliche es dem Bundeskartellamt nun die großen Digitalkonzerne unter eine "strenge Kontrolle des Bundeskartellamtes zu stellen." Da sei ein erster, wichtiger Schritt, um einer Reihe von unerlaubten Praktiken zuvorzukommen.

Der neugeschaffene Paragraf 19a ermögliche es, Missbrauchsaufsichtsverfahren bereits bei einer überragenden marktübergreifenden Bedeutung eines Unternehmens einzuleiten und werde Unternehmen von "vornherein Verhaltensregeln aufzwingen", verteidigte auch der Abgeordnete Falko Mohrs (SPD) die geplante Reform. Die Selbstbegünstigung werde beschränkt, Konditionenmissbrauch aus dem Markt gehalten und die Bedeutung der Daten im Wettbewerb gestärkt. Das Kartellrecht werde so "präventiver und proaktiver", versprach der Abgeordnete. "Das ist ein Paradigmenwechsel."

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